[특집]유엔 안전보장이사회와 유엔총회에서의 움직임

2022년 2월 24일 러시아에 의한 ‘특별군사작전’이라고 칭하는 우크라이나 침공이 시작됐다. 러시아는 침공일 3일전 친러시아파가 도네츠크 주와 루한스크 주의 일부를 실효 지배하는 지역의 국가승인을 행했다.

2월 25일 유엔 안전보장이사회에 있어서는 미국과 알바니아에 의해 공동 제안된 러시아의 침략은 어떠한 나라이든 간에 그 나라의 영토 보전 또는 정치적 독립에 대한 무력에 의한 위협 또는 무력의 행사를 금지하는 유엔헌장 제2조 4항에 위반한 것, 러시아는 우크라이나에 대해 무력행사를 즉각 정지하고 모든 군대를 즉각 완전 및 무조건으로 철수 시킬 것, 2월 21일 러시아의 결정은 우크라이나의 주권 및 영토보전에 위반하고 즉각 및 무조건으로 이하와 같은 결정을 철회할 것을 내용으로 한 결의안이 러시아의 거부권행사로 인해 부결되었다. 러시아 이외의 이사국은 11개국이 찬성하고 3개국(중국, 인도, 아랍에미리트)가 기권했다.

러시아의 네벤지아 유엔 대사는 반대표를 던진 이유를 “결의안이 8년이상에 걸쳐 비극을 경험하고 있는 우크라이나 사람들의 이익에 반하고 있고 2014년 쿠데타에 의해 권력을 잡았던 키이우 정권은 도네츠크와 루한스크의 사람들을 폭격하고 있다. 이는 우크라이나가 민스크 협정을 이행하고 있지 않다는 것을 의미하고 있다”고 언급하며 대량학살을 당하고 있는 사람들을 지키려는 행위라고 설명했다. 여기서 말하는 사람들이란 우크라이나 동부인 ‘도네츠크 인민공화국’ 및 ‘루한스크 인민공화국’의 독립을 선언하고 있는 도네츠크 주와 루한스크 주의 ‘러시아계 주민’을 말한다.

이번 군사침공에 대해 네벤지아 대사는 “유엔헌장 제51조에 의거하여 결정했다”고 설명했다. 유엔헌장 제51조는 ‘이 헌장의 어느 규정도 유엔 가맹국에 대해 무력공격이 발생한 경우에는 안전보장이사회가 국제의 평화 및 안전의 유지에 필요한 조치를 취할 동안 개별적 및 집단적 자위권의 고유의 권리를 침해하지 않는다’고 규정하고 있어 가맹국에 의한 개별적 및 집단적 자위권의 행사를 용인하고 있다. 러시아의 논리에 의하면 러시아가 국가승인한 도네츠크와 루한스크 인민공화국으로부터 군사지원의 요청을 받았기 때문에 승인시에 러시아와 체결한 협력협정에 따라 집단적 자위권에 의거하여 군사지원을 행한 것이 된다. 또한 개별적 자위권으로 정당화하려고 하면 ‘자국민’ 보호를 위한 개별적 자위권에 의거한 무력행사가 된다.

 

러시아는 그 주변국에의 군사개입을 할 때마다 ‘러시아계 주민’의 보호를 명목으로 하고 있다. 2008년의 그루지야(현 조지아) 분쟁에서는 친러시아파의 남오세티야 공화국과 아브하지아 공화국의 러시아계 주민(러시아는 2008년 시점에서 약 90% 주민들에게 여권을 부여했다)의 보호를 이유로 군사개입해 양국의 독립을 일방적으로 승인했다.

2014년 2월 20일 ‘러시아계 주민’이 과반수를 차지하고 있는 우크라이나령 크림반도에 군사개입 할 때에도 ‘러시아계 주민’의 보호를 이유로 들었다. 애초부터 이 군사개입은 우크라이나가 핵불확산 조약의 가입에 관련해서 체결된 1995년 12월 5일에 우크라이나, 러시아, 영국 및 미국간의 부다페스트 각서에 위반하는 것이다. 해당 각서에 있어서 러시아, 영국 및 미국은 ‘헬싱키 최종 의정서(1975년)에 따라 우크라이나의 독립과 주권 및 기존의 국경을 존중한다는 약속을 재확인한다(1항)’ ‘우크라이나의 영토보전 또는 정치적 독립에 대해 무력에 의한 위협 또는 무력의 행사를 자제할 의무를 재확인하고 그러한 무기는 자위권 혹은 유엔헌장에 따르는 경우를 제외하고는 우크라이나에 대해서 결코 사용돼서는 안된다(2항)’고 약속했기 때문이다. 이 각서는 우크라이나에 의해 2014년 10월 2일에 유엔사무국에 등장한 조약이다. 러시아의 군사개입이 해당 각서에 위반한 것이 명백했다.

이번 군사개입을 요청함 ‘도네츠크 인민공화국’과 ‘루한스크 인민공화국’은 러시아의 군사지원을 받아 성립한 ‘괴뢰’국가이며 유엔헌장 제2조 4항의 무력행사금지 원칙에 위반하며 우크라이나 인민의 자결권에 위반해 성립한 정치 실체이며 국가승인의 요건으로써 실효성 원칙 뿐만 아니라 합법성 원칙을 요구한 국제법의 입장에서 말하자면 국가로서 승인해서는 안되는 존재이다. 다만 국제법상 승인행위는 국가의 일방적 행위이며 더해서 재량행위이기 때문에 러시아는 이렇게 일방적인 승인을 할 수 있었던 것이다.

러시아는 이번 ‘특별군사작전’의 목적에 대해서 우크라이나의 ‘비무장화와 중립화’ 혹은 ‘비 나치화’를 내세우고 있다. 하지만 우크라이나에 있어서 나치즘은 애초부터 현실에서 존재하지 않고 ‘러시아계 주민’의 보호를 필요로 할 만한 우크라이나에 의한 공격도 존재하지 않기 때문에 이번 군사침공을 정당화할 사태는 어느 하나 존재하지 않는다.

안보리 결의가 채택되지 않은 것에 대해서 안보리의 요청으로 2월 28일에 유엔 긴급 특별 총회가 개최됐다. 이번 총회는 3월 2일, 16항목으로 구성된 ‘우크라이나에 대한 침략’을 주제로 하는 결의(A/RES/ES-11/1)를 찬성한 국가가 141개국, 반대한 국가가 5개국(러시아, 벨라루스, 시리아, 북한, 에리트레아), 기권을 한 국가가 35개국(중국, 인도, 이란 등)으로 채택했다. 본 결의는 한국을 포함한 공동제안국 96개국, 공동제안국 이외의 찬성국 45개국이라는 압도적 다수로 채택되었다.

본 결의는 ‘국제적으로 승인된 국경, 그 영해에 미치는 우크라이나의 주권, 독립, 통일 및 영토보전에 대한 약속을 재확인한다(1항)’과 함께 ‘유엔헌장 제2조 4항에 위반하는 러시아에 의한 우크라이나에 대한 침략을 가장 강한 어조로 비난한다(2항)’ ‘러시아에 의한 우크라이나에 대한 무력행사의 즉각정지 및 모든 유엔가맹국에 대한 위법한 무력에 의한 위협 및 무력의 행사를 자제할 것을 요구한다(3항)’ ‘또한 러시아에 대해 국제적으로 승인된 국경내의 우크라이나 영역에서 모든 군대의 즉각, 완전 및 무조건 철수를 요구한다(4항)’ ‘러시아에 의한 도네츠크와 루한스크의 특정 지역 지위에 관한 2022년 2월 21일의 결정은 우크라이나의 영토보전과 주권에 위반하며 유엔헌장의 전반적인 원칙에 위반하는 것임으로 비난한다(5항)’ ‘도네츠크 및 루한스크의 특정 지역에 관한 결정을 즉각 및 무조건으로 파기할 것을 요구한다(6항)’로 구성되었다. 국제여론의 포럼인 유엔총회는 러시아의 무력에 의한 현 상황 변경의 시도에 대해 명확히 ‘반대’ 입장을 내세웠다.

유엔 인권 이사회와 국제사법재판소에 있어서의 움직임

유엔 인권 이사회는 2022년 3월 4일 러시아의 우크라이나 군사침공에서 일어난 인권 침해에 대해서 독립적으로 국제조사위원회 설치를 둘러싼 결의안을 47개국의 이사국 중에서 찬성 23개국, 반대 2개국(러시아와 에르티레아), 기권 13개국(중국, 베네수엘라, 쿠바 등)에서 채택했다. 자명한 일이지만 이 조사위원회는 신속하게 설치될 필요가 있다. 하지만 실제로 설치되고 조사를 개시할 때까지 우크라이나의 전황에 따라 실효적인 조사가 될 것인가가 결정되는 문제가 생길 것이다. 우크라이나의 현정권은 조사에 협력적 태도를 취하겠지만 러시아는 이번 우크라이나 침공에서 지배한 지역의 실지조사를 인정하지 않을 가능성이 있다.

반면 우크라이나는 2월 26일 국제사법재판소(ICJ)에 청구소장을 제출해 러시아가 주장하는 우크라이나에 의한 제노사이드(집단 학살)의 사실은 확인되지 않고 있고 제노사이드가 있었다고 하는 러시아의 주장에 전면적으로 반론하는 것과 동시에 러시아의 군사행동의 즉각 정지를 요구하는 잠정조치를 요청했다. 러시아는 3월 7일 ICJ의 심리에 결석했다. 이번 러시아의 결석은 예상되어 있었던 것이다. 왜냐하면 필리핀이 중국을 고소한 남중국해 중재판결 직전인 2016년 6월 25일 러시아는 중국과 함께 ‘국제법의 촉진에 관한 러시아 연방과 중국인민공화국의 선언’을 공표했다. 그 중에 ‘러시아 연방과 중화인민공화국은 분쟁의 평화적해결의 원칙을 재확인’한다고 언급한 반면 ‘국가는 스스로 합의하는 분쟁해결수단과 분쟁 해결 메커니즘을 통해서 스스로의 분쟁을 해결해야만 한다라는 확고한 확신을 표명한다(5항)’고 언급하며 분쟁 당사국의 합의에 따르지 않은 일방적 제소에 반대했기 때문이다. 우크라이나에 의한 일방적 제소는 러시아에 의해 분쟁의 평화적해결의 원칙으로부터 배제되었다고 말할 수 있다. 반면 러시아는 우크라이나가 관할권의 기초로 하고 있는 집단살해죄의 방지 및 처벌에 관한 조약 제9조(분쟁의 해결)에 대해서 면밀히 검토해 주길 바란다는 서간을 ICJ에게 송부했다. 러시아는 그에 앞서 유엔사무총장에게 이번 러시아의 행동을 정당화하는 근거로 제노사이드가 아닌 자위권을 원용하고 있다고 한다.

ICJ는 2022년 3월 16일 13대 2 (반대는 러시아의 게보쟝 부소장과 중국의 슈에이 판사)로 ‘러시아는 우크라이나 영지에서 2022년 2월 24일에 개시한 군사활동을 당장 정지하라(1항)’고 명하는 잠정조치를 표명했다. 그 잠정조치 명령은 법적 구속력을 가진다. 하지만3월 17일 드미트리 페스코프 러시아 대통령 대변인은 “ICJ의 명령을 고려할 수는 없다”고 하며 그 이유로는 “ICJ 명령을 실행하기 위해서는 러시아와 우크라이나 쌍방이 ICJ의 결정에 합의할 필요가 있는데 이 건에 대해서 합의를 얻지 못하고 있다”고 언급했다. 하지만 잠정조치명령은 러시아에 대해서 표명한 것이며 이 실시에 우크라이나와의 합의를 필요로 하지는 않는다. 상임이사국인 러시아는 여기에서도 유엔헌장 제94조가 정하고 있는 ‘각 유엔가맹국은 자국이 당사자인 모든 사건에 대해서도 국제사법재판소의 재판에 따를 것을 약속한다(1항)’의 규정을 위반하고 있다.

우크라이나에 남겨진 길은 유엔헌장 제94조의 ‘사건의 한쪽 당사자가 재판소의 판결에 부여된 판결에 의거하여 자국이 지고 있는 의무를 이행하지 않을 시 다른 한쪽의 당사자는 안전보장이사회에 이의를 제기할 수 있다(2항)’고 규정하고 있지만 여기서도 안보리에 있어서 러시아가 거부권을 행사할 수 있기 때문에 안보리가 어떠한 결정도 하지 못하게 된다. 만약 여기서도 러시아가 거부권을 행사한다면 러시아는 국제사회에 있어서 ‘법의 지배’를 부정하고 있는 것이라는 평을 받게 될 것이다.

국제법 질서에의 도전

러시아에 의한 우크라이나 침공이 세계를 전율시킨 것은 유엔헌장에 대표되는 리베럴적인 국제질서에 대한 도전의 측면을 가지기 때문이다. 2월 28일 유엔총회 특별총회에 있어서 러시아 유엔대사에 의한 “우크라이나의 NATO가맹은 넘어서는 안 될 일선이다”라는 말에서도 알 수 있듯이 자국(러시아)의 안전보장의 확보를 위해 다른 주권국가(우크라이나)의 독립과 영토보전을 침해하는 행위가 공연히 행해졌기 때문이다.

견고하다고 생각됐던 유엔헌장 제2조 4항의 무력행사금지원칙이 러시아에 의해 이렇게 간단히 짓밟혔다. 물론 러시아는 자위권이나 유엔헌장 제7장에 의거하는 강제조치만이 허용된 무력행사라고 되어있는 유엔헌장체제 하에서 스스로의 행위를 자위권으로 정당화하고 있다. 국가에 의한 무력행사는 국제법에 의해 일부 예외를 제외하고는 금지되어 있다. 어떠한 무력행사가 그러한 예외에 해당되는가를 논하는 것을 전쟁권(jus ad bellum)의 문제라고 일컫는다. 이번 러시아의 우크라이나 침공의 근거가 된 자위권이 전혀 사실무근인 우크라이나에 있어서의 ‘러시아계 주민’의 제노사이드를 근거로 하고 있는 점이 문제가 되고 있는 것이다. 푸틴이라는 한명의 독재자의 의사가 러시아라는 국가의 의사가 되어가고 있다. 우크라이나 침공 후 러시아에서는 당국이 ‘가짜 뉴스’라고 판단한 경우에는 기자에게 최대 15년의 금고형을 부과할 수 있는 보도통제법이 성립되었다. ‘가짜 뉴스’인지 아닌지는 당국이 정하기 때문에 자의적운용이 가능하다. 이것에 의해 보도의 자유가 확보되지 않을 뿐만 아니라 표현의 자유나 집회 및 결사의 자유에도 제한이 생겨 전쟁에 반대하는 데모의 참가자는 체포 및 구속된다. 러시아 국내에서는 여론에 의해 국가의 의사가 사회적으로 제약되는 메커니즘이 활성화되지 않는 구조로 되어있다.

1928년 불전조약에서 규정한 ‘제약국은 이 상호관계에 있어서 국가의 정책의 수단으로써 전쟁을 포기한다’는 국제연맹규약(1919년)과 유엔헌장(1945년)이라는 그 후의 조약에 의해서 정착됐다고 인식되고 있었음에도 불구하고 러시아에 의해 마치 한 장의 의미 없는 종이와 같이 무시되었다.

동시에 무시된 것은 교전법규(jus in bello)이다. 러시아가 제약국인 제네바 제1추가협정서(1997년)가 규정한 ‘분쟁당사자는 문민인 주민 및 민용물을 존중하고 보호할 것을 확보하기 위해 문민인 주민과 전투원을 또는 민용물과 군사목표를 항상 구별하고 군사목표만을 군사행동의 대상으로 한다(제48조)’와 ‘위험한 힘을 가지고 있는 공작물 및 시설, 즉, 댐, 제방 및 원자력발전소는 이러한 것들이 군사목표일 경우에도 이러한 것들을 공격하는 것이 위험한 힘의 방출을 이끌어 내고 그 결과 문민인 주민간에 중대한 손실을 가져올 시에는 공격의 대상으로 해서는 안된다(제56조)’에 위반하는 전투행위가 러시아군에 의해 일어나고 있다. 현대에서는 금지되어 있는 생물병기 및 화학병기의 사용마저 언급되고 있는 상황이다. 이러한 행동에 의해 인권 중에서도 가장 중요하다고 여겨지는 우크라이나의 문민의 생존권이 뺏기고 있다.

이러한 러시아의 행위는 국제형사재판소(International Criminal Court : ICC) 규정(1992년)이 정하고 있는 ‘재판소의 관할권의 범위내에 있는 범죄(제5조)’인 전쟁범죄에 해당하며 제8조2항(b)의 ‘문민인 주민 그 자체 및 적대행위에 직접 참가하지 않는 개개인의 문민을 고의로 공격하는 것(i)’와 ‘수단의 여하를 묻지 않고 방위 되어있지 않고 군사목표가 아닌 도시, 촌락, 주거 및 건물을 공격해 또는 포격해 혹은 폭격하는 것(v)’에 해당한다. 러시아는 ICC규정의 당사국이 아니지만 제25조에서 ‘재판소의 관할권의 범위내에 있는 범죄를 행한 자는 이 규정에 의해 개인으로서 책임을 가지고 형벌을 받는다(2항)’라고 규정하고 있다. 이번 군사침공에서 행해진 관할범죄에 책임을 가진 자를 ICC가 기소해서 푸틴 대통령의 신변을 구속하는 것은 어려운 일이지만 이러한 러시아의 군사행동의 검증은 불가결하다.

2022년 4월 3일 우크라이나의 검찰 당국은 러시아군이 철수한 후 부차를 포함한 키이우 인근의 여러 지역에서 민간인 410명의 유체를 발견했다고 언급했다. 우크라이나의 젤렌스키 대통령은 ‘제노사이드’라고 비판하며 클러버 외교부 장관은 러시아에 의한 전쟁범죄의 증거를 수집하도록 ICC에 요청했다고 했다. 또한 구테흐스 유엔 사무총장도 우크라이나의 부차에서 살해된 문민의 영상은 크나큰 충격이며 효과적인 설명책임을 하도록 독립적인 위원회의 조사가 불가결하다고 언급했다. 이번 군사침공이 어떠한 형식으로 종결되던 국제사회는 이러한 전쟁범죄에 관여한 자를 처벌하지 않은 채로 놔둬서는 안된다.

마무리

법은 합법적인 힘의 행사와 위법한 힘의 행사를 구별하기 위한 규칙의 제정을 목표로 하고 있지만 안보리의 상임이사국 5개국(P5)에게 거부권을 인정하는 유엔체제 하에서는 우크라이나 침공과 같은 명백한 무력행사금지원칙의 위반에 대해 국제사회의 평화와 안전의 유지에 책임을 가져야할 안보리가 거부권행사에 의해 평화에 대해서 위협 혹은 평화의 파괴 또는 침략행위의 인정을 할 수 없는 것이 현황이다.

2022년 러시아의 우크라이나 침공에서 우리가 목격한 것과 같이 전쟁은 무고하게 사람들을 덮친다. 2012년 5월 시리아 정부의 자국민에 대한 무력행사의 현실을 전에 러시아와 중국에 의한 거부권 행사의 결과 유엔안보리가 기능부전이 빠졌을 때 Small5라고 칭하는 코스타리카, 요르단, 리히텐슈타인, 싱가포르 및 스위스 5개국이 ‘안보리의 설명책임, 투명성 및 실효성의 향상(A/66/L.42/Rev.1)’을 주제로 한 결의를 유엔총회에 제안하려고 했지만 좌절됐다. 해당 결의는 상임이사국P5의 거부권 행사에 대해서 ‘제노사이드, 전쟁범죄, 인도에 대한 죄를 방지하거나 종료 시키는 것을 목적으로 하는 이사회 결의를 방해하기 위해 거부권행사를 자제할 것(20항)’을 그 내용으로 하고 있다. 유감스럽게도 이 결의는 상임이사국의 압박도 있었기 때문에 유엔총회에서 채택되지 않았다.

반면 국제사회를 구성하는 국가가 국제법을 준수하게 만드는 도덕적인 힘을 획득하고 있는 상황도 보인다. 2014년의 러시아에 의한 크림 반도 침공 시에 193개국의 가맹국에서 구성된 유엔총회에서 러시아를 비난하는 결의에 찬성한 나라는 100개국을 넘지 않았지만 우크라이나 침공 시에는 2022년 유엔총회 긴급 특별 회동 찬성국은 141개국으로 증가했다. 이 배경에는 대국 러시아가 자신의 안전보장상의 고려만을 중시하고 우크라이나라는 주권국가가 NATO에 가맹하려는 의사를 대놓고 힘으로 저지하려고 하는 자세에 소국이 반발했기 때문이라고 해석된다. 자신의 안전보장상의 정책실현을 위해 타국의 의사를 무시하는 것은 용납되지 않고 하물며 그것을 실현하기 위해 무력을 사용하는 것은 용서되지 않는다는 강한 의사표시가 이 투표행동에 나타나고 있다.

이번 러시아의 우크라이나 침공의 현실을 눈 앞에 두고 국제사회는 힘에 의한 현상변경을 용납하지 않고 유엔헌장체제 있어서 상임이사국의 거부권이라는 제도가 결코 상임이사국에게 제한 없는 전쟁결정의 자유를 부여한 것이 아니라는 것을 다시 한번 확인할 필요가 있다.